面向新时期存量模式背景下的城市更新战略目标，开展对于城市基础设施转型模式和政策影响的研究，探索顺应政策导向的城市基础设施复合化转型路径与作用机制。高密度建成环境的城市发展问题中，以美国费城“缝合华埠”（Chinatown Stitch）高速公路改造项目，拓展“场域基础设施”的架构、特征和内涵，总结城市基础设施的复合化转型规律，包括政策层级化、规划分期化、尺度跨域化、主体多元化、空间复合化。倡导突破部门壁垒，实现跨专业、多团队、宽平台的协同合作，把握中国式现代化的城市转型规律，推动城市基础设施的复合化转型。

　　1952年，美国建筑师路易·康观察和研究了自己所生活的城市——费城，将城市的交通系统视为城市中人员流动和物质交换的通道，形象地将高速公路比做河流，停车楼比做港口，城市道路比做运河，塔楼的入口比做船坞[1] (图1, 2)。逾70年后的今天，一个针对费城中心城区华埠社区高速公路的改造项目计划揭开了面纱。

　　2023年12月，美国费城市政府公布了“缝合华埠”(Chinatown Stitch)高速公路改造项目的总包中标团队及总体规划报告[2]。对于该项目的初期研究始于2005年，旨在通过在万安街高速公路(Vine Street Expressway) 上方建造覆盖结构，横跨大约2.5个街区，重新连接被高速公路分隔的华埠社区。

　　“缝合华埠”已获得来自美国交通部的资助，资金总额达1.58亿美元。此前，该项目收到了来自美国运输部180万美元的投资[3]，重点用于支持社区参与，和来自市政府和宾州交通局(Pennsylvania Department of Transportation, PennDOT) 等机构的220万美元配套资金，用于规划研究和初步工程[3]。作为费城华埠及周边区域最重要的开发建设项目之一，“缝合华埠”项目已进入实质性规划和工程设计阶段。

　　费城万安街高速公路建于20世纪50年代，是30号美国国道(U.S. Route 30) 和676号州际公路(I-676) 的重要部分，横贯城市中心区域，西连76号州际公路(I-76)，东接95号州际公路(I-95)。万安街高速公路粗暴地将费城华埠社区一分为二，造成了华埠南北区域发展不均衡和交通联通性上的割裂(图3, 4)，对社区经济发展和文化活力带来负面影响，并且伴有噪音和空气污染等环境问题，“邻避效应”问题突出，给周边社区居民的生活造成了严重影响。康对于费城交通系统的研究在某些特定的程度上被视为一种研究性规划。将康的研究与“缝合华埠”的研究范围做对比，显而易见，康建议将城市东西方向交通干道北移，此方案有助于保护中心城区的完整性(图5, 6)。

　　近年来，针对费城华埠基础设施转型和社区发展的研究内容不断拓展，包括提高交通效率、提升出行安全和改善环境品质等方向，形成了以“复兴万安街”(Reviving Vine) 研究报告[4]和《“缝合华埠”愿景报告》 (Chinatown Stitch Vision Report)[5]为代表的多项成果。需要我们来关注的美国其他曾饱受高速路困扰的城市街区相关实践还有波士顿的“大开挖” (Big Dig)、达拉斯的克莱德·沃伦公园(Klyde Warren Park)， 以及亚特兰大的“ 缝合”(The Stitch) 等建成项目及规划设计中的案例。此类“高速上盖”(Highway Cap)案例通常采取在高速上方搭建平台和拓宽桥体的做法，形成新的城市公共空间或功能复合的混合用地。

　　本研究面向新时期存量模式背景下的城市更新战略目标，开展对城市基础设施转型模式和政策影响的研究，探索顺应政策导向的城市基础设施复合化转型路径与作用机制。美国的高密度建成环境中，以高速路为代表的城市交通基础设施所造成的社区割裂的城市发展问题亟需解决。

　　城市基础设施转型离不开政策驱动，而基础设施方面的政策也往往借助于对基础设施的投资来执行和落实。“缝合华埠”便是其中的范例，实施的过程并非一蹴而就，而是经历了漫长而复杂的统筹和研究阶段，期间，联邦、州、县市和社区等各级政府、有关部门和管理组织出台了一系列政策、条例、规划、计划和研究报告。各级政府、相关机构和社区之间的多方协作是执行政策和实施计划的关键。(表1)

　　在美国的国家层面( 联邦政府)，拜登政府在全国范围内推出了多个重要政策及计划，以和基础设施领域的关联度由弱到强排序， 包括“ 正义40计划” (Justice40 Initiative)、“ 重连社区和邻里基金项目” (Reconnecting Communities and Neighborhoods，RCN)、“ 重新连接社区”(Reconnecting Communities) 和《两党基础设施法》(Bipartisan Infrastructure Law，BIL)。其中，和费城的“缝合华埠”最为相关的是“重新连接社区”。此外，“缝合华埠”还入选了“重连社区和邻里基金项目”下的“重新连通社区试点计划” (Reconnecting Communities Pilot, RCP)，成为全国范围内的试点项目，尽管各自侧重点不同，但有关政策和计划都致力于通过改善基础设施和社区环境，提升居民生活品质和经济发展。“正义40计划”主要侧重于环境正义和清洁能源，确保联邦气候和清洁能源投资的40%惠及一直处在劣势发展地位的社区，推动社会公平。“重连社区和邻里基金项目”通过提供资金支持地方政府和社区组织，全方面提升社区的住房、基础设施和公共服务，促进经济机会。“重新连接社区”专注于修复和重建因基础设施项目导致的社区区隔，特别是改善交通基础设施环境，恢复社区连通性和经济活力。《两党基础设施法》则是一个覆盖全国的大规模基础设施资本预算，涵盖道路、桥梁、公共交通和清洁水源等多个领域，旨在整体提升基础设施的服务水平和环境品质。

　　具体内容方面，“正义40计划”的重点在于改善公共交通系统，修复老旧基础设施，提升社区的可达性和连通性，提高社区居民的生活品质和出行便利性。此外，通过改造既有建筑以提升使用效率也是该计划的一部分，以此推动实现更可持续的发展模式。执行方面，“正义40计划”的实施依赖于联邦和地方的紧密合作，由多个联邦机构联合实施，包括环境保护局(Environmental Protection Agency, EPA)、能源部(Department of Energy, DOE)、交通部(Department of Transportation, DOT) 和住房和城市发展部(Department of Housing and Urban Development, HUD)。此外，社区参与是该计划的重要支撑，确保受影响社区的居民能够参与到项目的规划和实施中，使不同的需求和意见得到充分考虑。

　　就城市基础设施与社区的关联性而言，“重新连接社区”计划更加关注基础设施的修复和改造，其核心目标是恢复社区的连通性，提升社会经济活力，特别是低收入和少数族裔社区。基础设施的改善不仅有助于居民的日常出行，还能促进社区的社会互动和经济活动。此外，通过基础设施的改善，“重新连接社区”计划还注重社区的可持续发展。重新连接的社区将获得更多吸引新的商业投资机会，创造新的就业岗位。计划还包括环境改善措施，如增加绿地和公共空间，提升社区的宜居性。执行方面，该计划由交通部主导，提供资金和技术上的支持，协助地方政府和社区组织实施相关项目。

　　“重连社区和邻里基金项目”计划资助美国40多个州的132个项目，仅2023财年的投资额度就达33亿美元[6] (图7)。基金项目旨在通过改善与社区日常生活更紧密关联的基础设施，如道路、人行道、公园和公共空间，提升社区的整体环境和居民的生活品质。此外，该基金项目还支持小企业和创业项目，从而提升社区居民的经济状况。

　　费城“缝合华埠”项目目前所收到资助金额总计达1.58亿美元，大多数来源于“重连社区”和“邻里基金项目”。相关资助主要参照《两党基础设施法》，该法案由美国总统拜登于2021 年11月签署[7]，是美国历史上对于交通领域投资力度最大的方案，总投资额高达6600亿美元。该法案尤其重视交通基础设施的提升，从而“以点带面”，带动区域经济的整体性提升。借助大规模专项资金，道路、桥梁和公共交通系统的修复与建设得以实现。同时，《两党基础设施法》涉及多个联邦部门及专业领域，实施过程中需要跨部门紧密协作。2022年，在“重连社区和邻里基金项目”基础上，《两党基础设施法》制定了新的“重新连通社区试点”计划，时间覆盖2022至2026年，规模总计10亿美元，其中规划和基本建设投资占比分别为25%和75%，用以提供改善基础设施的技术性指导和资金支持[8]。

　　上述政策和计划不仅是对基础设施的改善提升，更是通过基础设施带动整体社区及周边城市区域发展的综合性策略。通过联邦与地方合作，结合社区参与，因地制宜，力求实现可持续发展和社会公平，为城市和社区带来持久的积极性影响。这些政策和计划共同响应了拜登政府的战略发展目标，旨在通过基础设施的现代化改造，实质性提升环境质量，增强社会福祉。

　　美国州一级的交通基础设施规划和改造主要由各州交通局(Department of Transportation, DOT)主导。以费城所在的宾夕法尼亚州为例，负责主管交通基础设施的部门是宾州交通局。在宾州交通局出台一系列全州范围的政策和规划文件中，“宾州交通局连接计划”(PennDOT Connects, 下文简称“连接计划”)尤其强调社区协作、推广多模式交通与复合基础设施，重视环境保护与可持续性，对于费城“缝合华埠”项目具有上位指导作用。

　　“连接计划”通过强调早期介入和持续性的社区协作，改进了交通项目的规划和实施。该政策的核心在于促使地方政府、社区组织和其他利益相关方在项目规划的初期阶段即能参与介入，充分表达各方意见及需求。具体而言，政策指令明确要求“连接计划”的工作人员和项目成员在实践中充分听取社区意见，以实现资源的最佳分配。

　　早期协作的方式有助于减少项目开发过程中因变更所产生的浪费，提高项目效率；

　　在多模式交通方面，“连接计划”强调不同交通方式的整合，政策鼓励在规划中考虑行人、自行车和公共交通设施，通过改进道路设计、增加人行道和自行车道，优化公共交通的接入，提升社区整体连通性和出行便利性。项目启动前通过详尽的范围划定和成本估算，以确保预算和资源的合理分配；

　　在环境和可持续性方面，强调规划和实施过程中需考虑雨洪管理、绿色基础设施和减少碳排放等环境影响。具体措施包括使用环保材料、优化资源利用、通过增加绿地和公共空间提升环境质量。

　　通过与社区的协作、多模式交通和基础设施的整合、对环境可持续的重视等多个角度，“连接计划”有效提升了交通项目的规划和实施效果。对于费城“缝合华埠”项目而言，这一政策产生了多方面的非消极作用，该政策在改善交通基础设施的同时，有效促进景观、交通、生态等多学科团队的紧密合作。

　　特拉华河谷地区(Delaware Valley) 包括宾夕法尼亚州东南部、新泽西州西南部、特拉华州北部和马里兰州东北部的部分区域，其构成带有显著的跨地域特征。费城在行政划区域上隶属于特拉华河谷地区，是该区域最大的城市。特拉华河谷区域规划委员会(Delaware Valley Regional Planning Commission,DVRPC, 下文简称“规划委员会”) 是由联邦政府指定的规划组织，负责区域内的规划工作。由规划委员会牵头的“复兴万安街”研究于2018年真正开始启动，主要是针对多模式交通的连接问题，通过“路面缩减”战略，减少机动车道，重新分配道路空间，以增强行人、自行车和公共交通的安全性和可达性，从而提升社区连接性和整体公共空间品质。同时，报告建议移除在万安街部分路段的车道，增加保护性自行车道、扩大人行道和增加行人岛等改进措施，以缓解快速路对社区的负面影响，并推动区域发展。2023年12月发布的《“缝合华埠”愿景报告》是由规划委员会、费城交通局办公室、交通和基础设施系统办公室(Office of Transportation and Infrastructure Systems, OTIS) 和费城华埠发展会(Philadelphia Chinatown Development Corporation, PCDC) 牵头，联合宾州交通局以及其他利益相关者共同完成。

　　交通安全方面， 费城市政府出台了“ 完整街道”(Complete Street) 计划，旨在帮助市民自由选不一样的交通出行方式，且均能获得更高的交通安全保障，其核心理念是将道路视为全体使用者所共有，而非仅针对机动车而设置。“完整街道”的设计原则包括为所有使用者提供便利、安全设计以防止致命车祸、第一先考虑行人通行、与旁边的环境和社区相协调，以及融入可持续发展原则。其合作伙伴既包括交通和基础设施系统办公室、市长办公室、市议会、市水务局等市级机构，也包括州及区域的机构和组织，如特拉华河谷区域规划委员会、宾州交通局和宾州东南部交通局(Southeastern Pennsylvania Transportation Authority, SEPTA)。“ 缝合华埠” 作为“完整街道计划”中的重要组成部分，其组织架构同样呈现出多主体合作的层级性与多样性。

　　费城华埠发展会在社区治理方面扮演着至关重要的角色。该组织成立于1969年，逾半个世纪后的2023年，费城华埠发展会牵头制定了针对万安街高速公路改造的《“缝合华埠”愿景报告》，详细研究了对万安街改造的方案，并评估其影响，通过广泛的社区参与和科学的研究方法，积极做出响应社区需求，旨在创建绿色公共空间、提升街道安全性、增强社区氛围、增加公共建筑和商业，以满足多样化社区需求，从而修复万安街高速公路对华埠社区及周边地区长期造成的负面影响。

　　针对万安街的具体改造策略，最重要的包含“道路瘦身”(Road Diet) 和高速公路“上盖”。

　　《“缝合华埠”愿景报告》的发布并非一蹴而就，而是社区组织长期参与介入的结果。自2003年起，费城华埠发展会积极主导了一系列针对华埠社区的环境研究和规划，包括“万安街重连社区短期行动计划”(Vine Street Reconnecting Communities Short Term Action Plan)、“ 华埠社区计划”(Chinatown Neighborhood Plan)，以及“复兴万安街”研究等，成为组织和推进社区建设的中坚力量。

　　城市建成环境的更迭与发展是动态的，不断处于变化进程。因此，在把握城市基础设施转型规律及其发展的新趋势时，应采用动态视角进行研究。“场域理论”(Field Theory)在此具备极其重大指导意义，该理论将研究与设计焦点从实体性的空间营造拓展至与多要素的动态关系中，这一关系是由复杂城市系统、关键要素和多元主体等共同决定。“场域基础设施”(Field Infrastructure)概念的提出，将城市基础设施的实体要素与非实体的城市系统要素做多元化的分析，并加以整合[9]。通过理论与实践相结合，厘清“场域基础设施”的架构、特征和内涵，总结城市基础设施的复合化转型规律，包括政策层级化、规划分期化、尺度跨域化、主体多元化和空间复合化。

　　“缝合华埠”项目的规划过程充足表现了从联邦、州、县市到社区各级政策的层级化影响。联邦政府在全国范围内推行的政策需由各级政府部门、机构和相关团体的执行落实。其中，联邦政府负责制定具有指导性的政策方针，确立基本调控方向，并提供资金支持。具体执行方面，专项规划的研究和制定多由县市和社区一级的规划部门、委员会和社区代表团体等利益相关者共同完成，以确保不同层级之间的沟通协作。

　　跨级联动也体现在从政策颁布到专项规划的实施落地过程，例如，专项规划中的“完整街道计划”就有代表性。在联邦层面，这一计划对应着美国《完整街道法》(Complete Streets Act)，该法案强调保障不同方式出行的安全，这一核心理念在“缝合华埠”项目中得到了具体贯彻。跨级联动的规划与政策实施机制不仅在宏观层面顺应了政策导向，还在微观层面通过具体规划设计有效落地和实施，为其他类似项目提供了宝贵的经验和参考。

　　自2003年以来，华埠社区一直缺少技术和经济层面上有效可行的高速路“上盖”计划，因此持续探索解决方案，其中最主要的制约因素是缺乏来自联邦政府的资金支持[5]。“缝合华埠”项目获得联邦政府、交通部门及地方政府的资金支持后，更大规模的研究和社区参与得以推进。

　　该项目大概能分为研究阶段、设计和工程阶段、施工阶段。其中，2023年公布《“缝合华埠”愿景报告》的规划研究共分为3个阶段：

　　就整体项目进度而言，2023年11月公布了首选设计理念和愿景报告，2024年起郑重进入设计和工程阶段，预计将于2026年正式破土动工[5]。

　　“缝合华埠”的研究区域主要涵盖了场地所在万安街高速公路南北两侧的数个街区，西起中轴线布罗德街(Broad Street)，东至第八街，南端的礼士街(Race Street) 毗邻费城会展中心。研究区域的中心位置包括费城铁路公园(Rail Park) 尚未做改造建设的延伸段，因此项目具有连通至更广区域的城市公共空间系统的潜力，同时借用铁路公园既有铁路高架结构，搭建空中步行交通方式，便于街区之间跨越流通[10]。

　　在城市尺度方面，“缝合华埠”拓展了未来华埠在空间方面的发展的潜在能力，并连接至周边丰富的城市公共空间。向北联通至铁路公园，向东可达富兰克林广场(Franklin Square) 和独立广场(Independence Mall)，向南可至市政厅和迪尔沃思公园(Dilworth Park)， 向西可接富兰克林景观大道(Benjamin Franklin Parkway)，共同构成具有联通性的城市公共空间系统。此外，“缝合华埠”与建设中的城东95号州际公路沿线的佩恩码头公园(The Park at Penns Landing) 同属下沉式高速公路，均采用 “上盖”设计策略。“缝合华埠”未来将与多类型公共空间形成联动影响，带动周边区域发展。

　　“缝合华埠”项目的参与主体包括联邦政府、国会及联邦各部门，其工作范围有政策、法案、条例的制定和执行，以及具有专业性的研究和规划。宏观层面，相关主体包括美国国会、美国交通部(United States Department of Transportation，USDOT)和白宫环境质量委员会(Council on Environmental Quality, CEQ)等政府机构。国会通过《两党基础设施法》(BIL) 提供了重要的法律框架和资金支持；交通部通过“重新连接社区”计划和“重连社区和邻里基金项目”提供专项资金和技术指导；白宫环境质量委员会主导的“正义40计划”确保联邦投资优先惠及弱势社区；中观至微观层面，费城交通基础设施与可持续发展办公室及费城华埠发展会联合，与宾夕法尼亚州交通局以及其他市政部门和社区利益相关者相互配合。在促进社区参与方面，“缝合华埠”项目2023年共计开展了2次调查和2次社区愿景研讨会，交流沟通设计理念并收集反馈意见。在逾两千名参与者中，亚裔及白人占相对多数，各占将近一半，其他群体中以非裔美国人及西裔人群为主[5]。

　　在规划设计阶段, 需依托景观、市政、交通、城市设计、建筑和规划等不同专业背景的团队通力协作。设计师在沟通过程中能发挥重要的统筹和协调作用, 将不同专业背景的条件、要素、意见和方案转译至空间层面,便于团队进行整体分析, 如将交通安全限制条件与沿街商业的政策要求做综合考量, 并落实在整体设计的具体方案中。

　　空间复合化首先体现在功能分区，项目集合了多模式交通、绿色基础设施、城市广场和运动休闲等功能。空间格局方面，改造方案能够有效改变华埠社区空间碎片化现状，某些特定的程度上恢复原本的空间格局，形成更具完整感的社区氛围。通过对于社区内的口袋公园、街道及运动休闲场地等公共空间的梳理，发现具备开发潜力的场地。在新的公共空间的设计方面，充分重视社区的特征，营造社区归属感。

　　文化活动方面，位于万安街和第十街交汇处，设立了全新的华埠社区中心，为社区不同背景人群提供活动场所，方便文化活动的组织和开展。同时，北侧的铁路公园不时举办主题活动，逐渐增强了社区认同感，促进华埠与周边社区的融合。

　　设计策略方面，“缝合华埠”项目采用了情景规划(Scenario Planning) 方法，针对不同设计策略作对比选择。方案一采用了2个独立“上盖”的概念(图8)，覆盖了2个完整的街区及第十一街和十二街之间的部分区域。此方案优点是控制整体实施工程的成本，降低施工周期及影响；方案二将全部3个街区进行覆盖(图9)，虽然实施工程的成本有所增加，但在别的方面有明显提升，包括增加绿地和广场面积，维护其完整性，同时增加新建建筑面积，提升步行环境品质；方案三将原本位于北侧的机动车道路南移，和原本南侧的道路整合(图10)。此方案能够较大程度增强绿地、广场与铁路公园的连通性，更大限度增加与北侧华埠社区的边界融合，更加有助于景观与建筑的结合。

　　上述方案各有侧重，有助于进行直观对比，解决社区的主体问题，满足多样化的需求。鉴于分期规划的可行性，方案一为推荐方案。通过彼此独立的两段式“上盖”结构，利于分阶段施工。此外，各段结构长度得到一定效果控制，更易满足通风与消防规范。功能方面，概念设计的具体方案集合了运动、餐饮、户外表演、艺术展示等丰富的活动，并设立多个多功能活动区域，以满足灵活的使用需求(图11, 12)。

　　“缝合华埠”高速公路改造项目命名意在突出其目标的多元性，功能的复合性。“缝合”意味着弥合、整合、融合，强调填补空隙与消除差距，使之连贯或一致。“弥合”意在通过在高速上方营建公共空间，来连接社区之间的物理裂痕，消除区隔，恢复其连通性；“整合”旨在将不同部分组合为一个整体，使之协调统一；“融合”强调将新建的覆盖结构与现有城市基础设施和社区功能进行有机结合。借助覆盖结构，使其连接不仅在物理空间层面，还在人居体验层面，与周围的公共交通、绿地及社区服务系统相互交融、渗透，强调新建结构与既有社区文化、历史和环境的深度结合。

　　本研究着重关注美国从联邦到社区不同层面的有关政策，倡导突破部门壁垒，建立跨层级、跨区域的合作机制，实现跨专业、多团队、宽平台的协同合作。同时，关注城市“场域”中基础设施要素间的复杂关联与相互作用，拓展“场域基础设施”理论，把握中国式现代化的城市转型规律，推动城市基础设施的复合化转型。

　　[1] 科纳，赫希. 景观之想象：詹姆斯·科纳思想文集[M].慕晓东，吴尤，译. 北京：中国建筑工业出版社，2021.

　　[9] 章明，吴尤.“场域”理念下的城市基础设施复合化转型研究[J]. 园林，2023, 40(3): 4-11.

　　图5. 改绘自康对费城交通系统的研究分析图。原图图源为美国宾夕法尼亚大学建筑档案馆

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