遵循以人为本的理念，首先搭建包含结果—目的—目标—价值4个层面的城市总体规划实施评估框架，在探讨目标实现度的基础上，分析规划目标的合理性、实施结果的价值性；其次，形成政府组织+行业专家评估+社会公众的评估主体，使规划实施评估由“行业内审”转向“公共可审”；最后，从规划目标落实评估、城市用地布局及空间结构评估、规划实施结果绩效评估、政策运行评估、评估主体价值评估5个维度构建了多维度的评估体系。

  以人为本，泛指一种以人的需求为准则、以人的价值为尺度的理念。溯其本源，中西方均可找到。我国古代的民本理念其实与当今的以人为本理念一脉相承，如孟子提出“民为贵，社稷次之，君为轻”便是在阐述“人”的需要是最为重要的。在西方，古希腊时期便产生了以人为本的理念，至中世纪，城市的快速发展促进了人与城市关系的形成，人本理念越发昌盛；文艺复兴时期，人本理念发展为强调、突出人的价值。党的十六届三中全会明确提出“坚持以人为本的科学发展观”，并将其作为指导原则。事实上，以人为本是科学发展观要实现的最终目的，即实现人的全面发展必然要求城市规划实现其最终目的——使城市的各项设施、要素能满足城市市民的需要。

  以国家发展阶段为维度，中华人民共和国成立后我国城市规划的发展可分为四个阶段(表1)。

  可见，21世纪以来，城市规划不再是纯粹服务经济建设的工具，其理念逐渐转向以人为本，其最终目的是实现城市健康、有机、持续的发展，从而构建一个可以为人服务的城市。人本理念下的城市规划，必须着重关注社会需求，满足不同人群多元化的合理需求，落实以人为本的发展理念。

  以人为本中的“人”应理解为全体在城市中居住的市民，其主体是人民。城市规划的工作最终都是为了市民，把市民的实际需求作为出发点和落脚点，与“以物为本”“以经济发展为本”等相对立。

  人的需求及其现实满足程度是城市规划及规划实施的基本出发点和价值尺度，主要包括物质需求和精神需求这两个层面(表2)。其中，物质需求是人生存的前提，精神需求是物质需要的导向，是人全面发展的主要标志。

  城市规划工作不仅应把市民的利益作为工作的出发点和归宿，还应强调尊重市民的主体地位，不能仅把市民作为被动的接受者，应充分调动广大市民参与城市规划工作的积极性和主动性。城市规划在方案设计时应自下而上地以市民的需求作为出发点，通过有效的公共参与，使普通市民参与到关系自己利益的各种规划决策中。规划实施后，应充分调查市民满意度，了解规划的人本效益。

  笔者试图构建一种既能评估规划实施的实现度，又能评估规划实施是否产生价值的规划实施评估形式。该种方法在公共政策评估领域已有涉及，如弗兰克·费希尔提出的将实证分析和价值判断结合起来进行评估的多重方法论框架结构(图1)。

  借鉴该政策评估框架，研究构建了人本理念下城市规划实施评估框架(表3)，从评估层次看，包含结果—目的—目标—价值4个层面，结果对应项目验证、目的对应情景确认、目标对应社会论证、价值对应公共选择。城市规划实施评估不能仅仅局限于物质性的结果实施程度或者目标符合度，而更应该看重规划整体目标的合理性、规划情景的适用性，以及规划方案结果对社会体系和社会价值的贡献程度、公众对实施结果的满意度等方面的评估。

  在进行规划评估时，评估主体一般有两种：一是单一主体，如各种规划方案在评审或规划修编时，对上一轮规划的总结与评价，以政府及行业专家为主导，实际是“行业内审”的模式；二是多元主体，评估工作与多元利益主体均有联系，评估工作“公众可审”。

  在人本理念下，城市总体规划实施评估主体呈多元态势，包含各行政组织、经济组织、行业组织和社会组织等，政府作为决策者对规划实施评估起主导作用，专家及第三方评估组织作为评估执行人员，各类社会工作者、非正式组织等为评估参与人员。人本理念下的实施评估使规划评估工作由“行业内审”转向“公共可审”。

  《城市总体规划实施评估办法(试行)》规定了六大类评估的内容，既有规划指标的落实评估，又有规划政策的监督评估。建立人本视角下的规划实施评估体系，旨在评估实施结果对人的效用，因此应在该办法规定的评估内容中增添实施结果绩效评估与规划主体价值评估，构建“规划实施结果+ 规划实施人本绩效+实施过程”的多重内容，实施与价值相互反馈的评估模式，以实现规划手段与目的、评估技术与价值的融合。

  概括而言，此次研究的评估内容包含3个层面5个维度(图2)：第一层面是事实层面的规划实施结果，包含城市用地布局及空间结构评估、规划目标落实评估；第二层面是价值层面的人本绩效评估，包含规划结果绩效评估及规划主体价值评估；第三层面是规划实施过程评估，包含政策运行评估。

  研究围绕以人为本，关注物质要素的实施是否达到人期望的效果，是否满足人的物质和精神需求，在以往实践中运用可测度指标的基础上，引入可感知指标的概念，用以评价人对要素实施的实际感知效果。因此，研究将指标分为可测度指标、可感知指标及二者兼有的指标三类。例如，GDP是可测度指标，但不可感知；道路网密度是专业测定道路网服务水平的技术指标，虽可测度，但不可感知；道路交通拥堵率和PM2.5污染程度既可测度又可感知；而如居民对城市建设的满意程度等为可感知指标，但不可测度。

  研究利用可测度指标测度规划实施结果，在事实层面进行评估；将单纯的测度型指标转化为既可测度又可感知的指标，用其测度规划实施结果的人本绩效，在价值层面进行评估。如对交通的评估，事实层面的指标为道路网密度，价值层面的指标为公交覆盖率、居民出行水平等；对经济发展的评估，事实层面的指标为GDP总量等，价值层面的指标为人均可支配收入、家庭恩格尔系数等。

  基于人本理念，首先从过程、事实与价值三方面确定评估内容，并确定其对应的评估指标及指标类型；其次构建整体评估模式，根据不同的评估内容及指标选用相对合理的评估方法；最后构建实施评估指标体系(图3)。

  规划目标落实评估以城市总体规划设定的目标为标准，主要评估城市规模、经济发展、城市可持续发展和城市环境各要素的实施程度，用以反映阶段性目标的达成情况(表4)。

  城市用地布局及空间结构评估主要考察城市发展按规划的空间结构与功能布局的落实程度，评估城市各项功能的空间建设状况(表5)。

  规划实施结果绩效评估主要是评估城市规划实施结果对公众的实际绩效，以及城市实施的各项工作是否可以满足公众的各类需求，为公众提供更好的生活环境。研究从公众的物质需要和精神需要两个层次，从经济发展、服务设施等6类要素进行评估(表6)。

  政策运行评估主要是评估为保障城市总体规划的顺利实施而制定的一系列政策与措施的落实情况，包含规划推进政策、规划保障政策及规划影响政策3个要素(表7)。

  评估主体不仅包含政府部门、行业专家，还包含城市中的普通市民。该维度涵盖两个要素：规划公众参与度及公众满意度(表8)。

  在具体的评估工作中，对于不同的评估内容及阶段，采用相对有效的评估方法，以达成更好的效果(表9)。

  综上所述，研究从具体评估时段、评估逻辑、评估内容、评估方法和指标类型多维度构建实施评估模式(表10)。

  本文涉及的指标包含测量型指标、感知型指标及既可感知又可测量的指标。将三类指标放在同一个评估体系中，需对感知型指标进行量化处理，而测量型指标及既可感知又可测量的指标也需进行无量纲化处理，进而将不同单位的指标转化为可统一进行处理、比较的数据。常用的量化方法主要有指标偏差法、分级评价法、完成百分比及定性判断。

  用实施值占规划目标值的百分比对规划实施效果进行评估，常用于衡量政策运行的指标、相关规划编制等。如表11所示，以控制性详细规划编制覆盖率的评估为例进行示意。

  以现状与规划的偏差情况作为依据，根据偏差百分比确定得分(表12)。一般计算方法为：指标偏差A=( 现状值—规划值)/规划值×100%。

  仅可感知的指标一般采用分级评估的方法进行量化，如对于公众满意度的量化，根据发放问卷收回的数据，进行分级打分(表13)。

  部分指标因其本身所代表的内容较为复杂，不可直接进行比较得出得分，该类指标在进行分析之后，采用定性判断的方法进行量化处理。例如，对指标交通出行水平的计算，首先是分析交通拥堵情况、交通拥堵时间、交通拥堵位置和平均车速等，再综合地定性出指标得分；对绿地服务效能的计算，首先分析出公共绿地的覆盖范围，以及居民在5分钟内、15分钟内、30分钟内可到达附近绿地的比例，综合以上所有分析，定性出指标的最终得分。

  通过以上方法，可得出各单因子指标的得分以及多因子的各要素得分、各评估维度得分与总得分，并对评估结果进行分级。研究首先对综合评估结果进行分析，其次对各个维度的内容进行判读，最后研究重要的单因子，以求得到最为全面的评估结果。

  研究利用事实层面(实施结果) 与价值层面(实施结果绩效) 相结合的评估内容，试图辩证事实与价值，并从中得到是否有偏差的结论，同时判断城市发展阶段及侧重点。若事实层面得分很高，而价值层面得分低，说明政府建设一心“以物为本”“以经济建设为本”“以GDP为本”等，而较少关注社会民生，该城市仍处于经济建设阶段；若价值层面得分很高，事实层面得分很低，说明政府十分注重民生工程，将城市居民的实际需求、幸福放在首位，没有过多追求“面子工程”，城市处于构建和谐社会阶段；若二者得分均高，说明城市在建设过程中形象、民生两手抓，城市发展较为成熟。

  遵循以人为本理念，构建了结果—目的—目标—价值4个层面的实施评估框架，不再局限于物质性的结果实施程度或者目标符合度，更看中规划整体目标的合理性、规划实施结果对社会公众的贡献等方面的评估，将事实层面的内容(规划目标落实评估、城市用地布局和空间结构评估)与价值层面(规划实施结果绩效评估、规划主体价值评估)的内容相结合，同时辅以规划实施过程(政策运行评估)，将评估内容分解为若干评估指标，得出城市总体规划实施评估体系。此外，文章提出可感知指标、可测度指标及既可测度又可感知型三位一体的指标体系。通过可测度指标测度规划实施结果，为专业人员评判提供便利，进而在事实层面进行评估；而用可感知及既可测度又可感知的指标测度规划实施结果的人本绩效，在价值层面进行评估，实现事实与价值双重结合。